加强城乡统筹,努力促进义务教育均衡发展——以保定市为例

第33卷第1期

2012年1月

赤峰学院学报（汉文哲学社会科学版）

JournalofChifengUniversity（）

Vol.33No.1

Jan.2012

加强城乡统筹，努力促进义务教育均衡发展

———以保定市为例

孔德博，齐磊，赵伟莉

保定（河北农业大学，河北

073000

）

保定市作为“京畿重地”、“首都南大门”有着自己特殊的市情。由于长期的历史和管理体制的原因，经济、政治的

摘要：

发展呈现不平衡，城乡二元结构未得到根本的扭转，致使义务教育资源配置不合理，农村教育长期投入不足，城乡义务教育出

现严重的不均衡性。本文以保定市为研究重点，分析保定市义务教育的现状，分析义务教育中存在的问题，并进一步提出解决

问题的方案。

关键词：

义务教育；均衡发展；城乡统筹

中图分类号：G521文献标识码：Ａ文章编号：1673-2596

（

2012

）

01-0114-02

的中、小学，在校舍条件、校园环境、教学设施、以及人均拥

有的图数量和计算机数量，远远落后与城市的中小学。在经

济落后乡镇的中小学，还一直延续的“黑板

+

粉笔”这种最低

层次的教学模式。目前保定市城乡办学条件差异突出表现

在城乡中小学生人均科研和教学仪器设备的配备比例上，

城市中小学生人均仪器配备比例是农村中小学生的

3.4

倍，

直接导致了农村中小学生创新能力同城市学生有较大的差

距，将成为影响农村社会经济发展的重要瓶颈。

（三）城乡之间师资队伍的配备存在巨大差异

城乡之间师资队伍的配备的不均衡从另外一个方面体

现了城乡教育之间的差距。目前，师资队伍中普遍存在一种

“向上流动的现象”，农村教师向城镇、普通学校向重点学校

流动，致使农村师资力量在学历、数量、工资待遇、进修情况

等各个方面存在滞后性。更为严重的是，有些贫困地区师资

严重不足，学校只能靠聘用代课教师来解决问题，那么教学

质量就无法用有效的机制来约束。城乡之间师资差距不单

纯的表现在数量上的差距，最重要的是师资水平和教学素

质方面。根据有关部门统计，

2010

年，保定市城市义务教育

的教师本科学历以上教师占全部教师的

36.1%

，而农村却只

能占到

6.6%

，凸显了城乡教育的差距。另外，在广大的农村

基础教育阶段，外语、体育、音乐、信息技术等方面的教师普

遍缺乏，贫困地区甚至都没有，使得部分学校无法开设相关

课程，农村中小学生很难获得相关方面的素质教育。

二、保定市义务教育非均衡发展的成因

保定市义务教育发展的不均衡性，不是偶然间形成的，

它的成因具有深刻的历史和现实背景，主要体现在如下几

个方面：

（一）整个保定市经济、政治、文化的发展具有典型的不

平衡性

统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结

构”而言的，它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经

济与社会发展全局之中进行通盘筹划、综合考虑，以城乡经

济社会一体化发展为最终目标，是构建社会主义和谐社会

和全面建设小康社会的根本要求。而统筹城乡经济政治的

发展重点在于解决“三农”问题，解决“三农”问题产生的根

本就是农村的教育问题。城乡教育问题发展的不均衡性，就

会导致就业不平等、收入不平等、生活不平等、下一代不平

等一系列的问题。北大教授厉以宁指出：“中国三农问题的

根本就是农村的教育问题，想要实现城乡统筹发展，就必须

提高农村人口科学文化素质”。从某种意义上讲，保定市城

乡义务教育能否均衡发展，是构建和谐保定的关键，因此有

必要充分重视与研究。

一、保定市义务教育的现状

改革开放

30

多年来，我国义务教育取得了重大发展，

但是由于我国城乡二元结构未得到根本扭转，保定市城乡

义务教育仍存在一定的差异，义务教育非均衡性问题凸显，

在一定程度上侵害《义务教育法》中教育公平的价值取向，

表现为以下几个方面：

（一）城乡之间教育投入存在巨大差异

根据统计数字显示，

2001

年保定市农村中、小学教育事

业经费占总预算投入的

9.98%

，到

2010

年比例达到

21.12%

，这说明了目前保定

70%

的农村人口占用的教育经

费仅占总教育经费的

20%

左右，这种现状直接导致了保定

农村人口接受教育和培训的机会严重不足，成为制约农村

教育发展的关键性问题。

（二）城乡之间办学条件存在巨大差异

由于城乡之间教育经费分配的严重不均衡，城乡之间

办学条件出现巨大差异也就是一个必然的结果。广大农村

基金项目：

2011

年度保定市哲学社会科学规划课题（

201102072

）

-114-

由于目前我国城乡二元结构尚未根本消除，城乡二元

结构是我国经济和社会发展中的一个显著特点，是由于我

国长期实行高度集中地计划经济体制形成的，在城乡二元

结构、高度集中的计划体制下，形成了一种忽视地区差别和

城乡差别的“城市中心”价值取向。由于城乡二元结构的长

期存在，政府把有限的人、财、物大部投入城市，城乡差距日

渐加大。城乡经济发展不均衡也拉大了城乡居民的收入差

距的进一步扩大，造成了保定市农村义务教育投入、支出明

显不足，从教人员教学理念落后，这又加剧了城乡义务教育

发展的不平等。此外，由于城乡户籍制的限制，保定市各个

中小学招生按户籍、按区域招生，阻碍了农村学生去城市就

学。城乡二元结构造成的困难和深层次矛盾，直接制约了义

务教育均等化目标的实现。

（二）保定市城乡义务均衡发展存在制度约束

国家对教育实行地方负责、分级管理，是导致义务教育

非均衡发展的重要制度原因。国家对沿海地区及经济发达

地区的教育投资远远大于对农村和贫困地区的投资，以及

义务教育的经费主要由地方政府负担，从而使广大乡镇成

为农村义务教育费用的负担主体。而整个保定市从经济发

展水平依然存在滞后性，有大批县、乡、镇的财政困难，很难

保证对义务教育的有效投资，会出现一系列的严重问题：例

如，农村中小学教师工资常年不发放，学校危、旧校舍不能

得到及时维修，学校教学设备没办法添置，贫困孩子助学资

金不到位，农村教师流失严重，教师队伍人心涣散，缺乏积

极性，这些现象反过来又影响农村义务教育质量的提高，这

就进一步拉大了城乡之间义务教育发展的差距。

（三）保定市贫困地区文化理念的影响

在保定市贫困地区，由于经济的贫困禁锢了人们的思

想意识和行为，再加上，目前全国大中专毕业学生就业困

难，使得贫困地区的家长丧失了对孩子进行教育投资的动

力，担心教育会导致家庭的进一步“赤贫”，消极的思想和落

后的观念以及错位的价值取向严重影响农村义务教育的普

及。因此，城乡之间义务教育非均衡性也就成为必然。

（四）监督机制缺乏一定的约束力

国家颁布的《教育法》及相关配套法律，明确规定了“国

家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅

的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育

经费的稳定来源。国家财政性教育经费支出占国民生产总

值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步

提高。国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育

专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务

教育”等一系列加大教育投资力度和扭转教育差距的措施。

但是，政策的有效实施离不开有效的监督机制，有了一系列

措施，却没有建立监督机制确保能够落实，使得地方政府尤

其是基层政府对教育经费的分配使用不合国家法律的规

定，出现非法运作的现象。

三、扭转保定市义务教育不均衡发展的有效措施

城乡义务教育均衡发展是实现教育公平的根本，也是

社会公平的一个重要表现方面。目前，保定市义务教育出现

非均衡性是多种原因共同作用的结果，只有在学校、社会、政

府的共同努力才能从根本上扭转义务教育发展的不均衡性。

（一）实现城乡义务教育均衡发展关键在政府，政府要

明确权责

保定市各级政府必须转变对义务教育治理模式理念，

明确权责，敢于承担责任，确实落实国家为确保义务教育均

衡发展所颁布的一系列法律和政策。政府的责任在政策制

定、经费投入、管理体制、办学评估等方面都有义务致力于

促进义务教育均衡发展。政府有责任、有义务办好每一所学

校。因为我国的义务教育阶段是政府提供的国民教育，政府

是办学的主体，因此政府有责任和义务提供一个均等的、公

平的义务教育。

（二）实现城乡义务教育均衡发展核心在农村，要进一

步加大对农村义务教育的投入

要一步步消除城乡二元结构对农村义务教育的影响，

加大对农村义务教育的投入，要实现“城乡分割”向“城乡融

合”转变，教育投入要坚持向边远地区、少数民族地区、以及

山区等弱势地区倾斜。构建学校之间教育资源使用的协调

机制，实现教育资源在城乡之间的合理流动与共享。实现教

师交流制度，选派城镇优秀教师到农村中小学任教，均衡配

置城乡学校教师配置，逐步取消重大学校，实现城乡中小学

生在教育资源面前的平等。要在农村实施信息网络化工程，

开设远程教育课程，利用网络建立起庞大的教育资源库，实

现城市的教育成果及资源能够与农村学生共享，通过信息

化教育平台，实现真正意义的城乡教育平等。

（三）实现城乡义务教育均衡发展保障在立法的落实

2006

年

9

月

1

日开始实施的《义务教育法》是实现城乡

义务教育均衡发展的立法保障，将促进义务教育均衡发展

作为方向性要求确定下来，明确各级政府应当合理配置教

育资源，为保障适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利，

促进教育公平，构建社会主义和谐社会提供了法律保障。其

立法理念是要实现中国教育之公平，其中不仅规定了实现

义务教育公平的基本原则和基本方向，还规定了一系列确

保教育公平的措施，这部法的出台和实施对实现城乡义务

教育的公平化起到至关重要的作用。当然，最重要的还是要

保障《义务教育法》能够落到实处。各级政府部门要全面理

解《义务教育法》的重要意义和深刻内涵，依法履行职责，遵

守法律的规定，切实抓好新义务教育法的实施，真正去实现

教育公平。

总之，统筹保定市义务教育均衡发展是一个艰巨而系

统的工程，更是各级政府应该下决心解决的问题，百年大

计，教育为先，各级政府、学校、社会应合理统筹规划、积极

作为，努力促进义务教育均衡发展。

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参考文献：

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（责任编辑孙国军）

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